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其三，法治应当有道德底蕴。

正是基于此，过往一些地方未经民主授权损害公物整体运营之目的将公物私用——擅自将公园、风景名胜区等部分区域租赁给私人兴办会所、茶室等以营利为目的进行排他性利用，所获收益之使用亦脱离财政预算管理之范畴，不仅属于公物管理权之滥用，更是对公众国有公物使用权的僭越侵犯。因而收益享有权在国有私物的产权权利束中必然处于关键地位。

[72](3)公众使用权蕴含了非持久性特质，不能对抗国家机关依法取消和更改该类公物的目的性用途和管理规则的权力。[83] 六、结语：大数据时代之于公有产权配置的挑战 随着互联网、云计算等现代信息技术的迅猛发展，我国已进入大数据时代，大数据所引发的思维和管理理念、模式的深刻变革不仅为公有产权配置创设了新的条件和场域，亦提出了新的挑战。其中国有乃是指两者在宪法层面均属国家所有，而私和公则是就民法层面而论，两者的民事权利状态截然不同，进而引致行为规则、法律责任乃至救济形式大相径庭。[4]然而，公共利益和私人利益之间存在巨大的异质性，公共利益不是个人利益的简单叠加，过度私有化不可避免将诱发反公地悲剧，产权的碎片化亦可能导致资源的闲置或使用不足。为了所有人的利益，这种使用大街和公园的特权可以受到规制，但不得以规制为名对其进行剥夺。

从而突破传统公法与私法调整模式的藩篱，促进公共财产管理和利用中公法与私法技术的配合协同。[30]参见梁慧星：《中国物权法建议稿》，社会科学文献出版社2000年版，第219页。例如，新《立法法》第35条规定，各专门委员会在审议法律草案时如对草案的重要问题存在分歧，应当报告委员长会议。

在评估此次立法法修改时，有论者做了如下反思：我们不能陷入这样的误区，即用发挥人大常委会的主导作用作为发挥人大主导作用的方式，甚至以前者完全取代后者。  [22]较有代表性的论述，参见周伟：《全国人大常委会的会期与议程研究》，《清华法学》2008年第5期。参见张德江：《提高立法质量落实立法规划——在全国人大常委会立法工作座谈会上的讲话》，《中国人大》2013年第21期在评估此次立法法修改时，有论者做了如下反思：我们不能陷入这样的误区，即用发挥人大常委会的主导作用作为发挥人大主导作用的方式，甚至以前者完全取代后者。

对于全国人大和全国人大常委会的关系，也就是说二者是不是同一个国家机关，学界存在争议。[32] （二）构建法律体系的手段 立法规划在我国发挥着计划立法的功能。

  [49]参见蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年第1版，第453-457页。其实，早在我国开始着力进行法治建设之初，也就是立法规划正式产生之前，立法机关就强调立法工作应当有计划地开展。[53]鉴于立法规划对全国人大常委会立法的重要性，由委员长会议来制定立法规划，很难说还是在处理重要日常工作。[5] 目前，学界主要是从立法预测或立法准备的角度来认识立法规划的。

[15] 图2立法规划的制定过程 其次，立法规划的优先化功能。  [60]有论者已经观察到：立法规划实际上忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权。但它也面临三个问题：第一，组成人员数量少，与其承担的职责不匹配。综上，立法规划并不能增强全国人大的立法主导作用。

如果把法律体系比作一个完整的拼图的话，那么一个个立法规划就是构成拼图的必不可少的一部分。初选完成后，对于进入立法规划的立法项目，立法机关再次进行筛选，确定哪些需要重点考虑，其他的则次之。

  [2]参见阚珂：《回望全国人大常委会的立法规划工作》，《中国人大》2013年第21期。首先，立法规划的过滤功能。

基于以上认识，我们可以得出一些不同于此前研究的新结论。表2八至十二届全国人大常委会立法规划的构成 由表2可知，[20]从产生至今，立法规划在构成上始终采取了对入选的立法项目进行分类的做法。议程设置非常关键，这是因为，如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。因此，本文的诸多结论同样适用于地方人大制定的立法规划。  [55]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年第1版，第108页。  [25]这方面学界做了充分的研究，比较有代表性的论述，参见周伟：《论全国人大及其常委会组成人员的专职化》，《江苏行政学院学报》2009年第5期。

  [37]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。  [22]较有代表性的论述，参见周伟：《全国人大常委会的会期与议程研究》，《清华法学》2008年第5期。

  [50]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》，新华出版社2006年第1版，第282页。如表3所示，我国参与全国人大立法的人员包括兼职立法人员和专职立法人员两种类型。

主流观点认为，提出法案是立法过程的第一道程序。[49] 全国人大常委会领导人也格外重视立法规划在提升全国人大常委会立法主导作用方面的正面效应。

  [35]这些资料的来源如下：《乔石委员长在立法工作座谈会上的讲话（1995年12月19日）》，《人大工作通讯》1996年第1期。上述分析印证了学者的如下观察：委员长会议是全国人大常委会实际上的决策中心，已经成为一个实权组织。[55]第二，委员长会议提出的法律案直接列入全国人大常委会审议议程。图1我国的立法过程 二、立法规划的制定过程 作为立法过程起点的立法规划，可以看作是一份立法议程。

在制度设计层面，新《立法法》第52条规定，立法规划是全国人大常委会统筹安排立法工作的形式，而全国人大并没有立法规划。措施之一是，下院指定每次年会中12个星期五的开会时间，专门用于审议议员提出的法案。

  [18]乔石：《乔石谈民主与法制》（下），人民出版社2012年第1版，第338页。[42]笔者也赞同这一看法。

蒋劲松：《代议会期制度探究》，《法商研究》2015年第1期。九届委员长李鹏曾强调，人大应通过立法规划等变被动立法为主动立法。

王汉斌：《王汉斌访谈录：亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年第1版，第90页。委员长会议制定立法规划，等于是在为全国人大常委会设置立法议程。[43]此外，新旧《立法法》除重申我国《宪法》的相关规定外，还对全国人大的立法程序和全国人大常委会的立法程序单独予以规定。摘要：从议程设置这一新视角来看，立法规划是全国人大和全国人大常委会的立法议程，制定立法规划的过程则是设置立法议程的过程。

党介入立法规划的制定，能够保证全国人大和全国人大常委会的立法工作在党的意志之下进行。他说：立法应该按计划办事。

  [51]九届全国人大常委会委员长李鹏记录了全国人大常委会党组将立法规划提请党中央审批的过程。还需要注意的是，除制定立法规划外，委员长会议在立法过程后续的多个环节也发挥着不容忽视的作用。

因此，将法律起草视为立法程序起点的观点难以成立。其结果是，委员长会议能够影响甚至决定全国人大常委会立法工作的整体走向和具体内容。